Le rapport de la Cour des comptes, officialisé le 2 avril 2025, légitime beaucoup des positions et approches soulevées par NATHD qui nécessitent des solutions opérationnelles rapides à un niveau national. NATHD a aussi souhaité appeler l’attention de la Cour sur l’équilibre économique des RIP pour lequel elle est mobilisée et « lanceur d’alerte » depuis 2021.
NATHD retient notamment les thématiques principales de ce rapport :
1- La généralisation de la fibre optique, la qualité de service et la résilience des réseaux
2- Des modèles économiques en zone publique dont la robustesse et les risques sont à réévaluer avec l’appui du régulateur
« LES SOUTIENS PUBLICS EN FAVEUR DU DÉPLOIEMENT DE LA FIBRE OPTIQUE »
Publié le 2 avril 2025
« D’après la chambre, le déficit prévisionnel dont fait part NATHD est bien réel. En particulier NATHD observe des surcoûts sur 3 catégories :
notamment dus au mode STOC[1][2], la chambre révèle un dysfonctionnement dans la tarification. En effet, NATHD vend à l’Opérateur Commercial (OC) une prestation de 250 €, correspondant à la moyenne des tarifs de l’ARCEP de 2015. Or en retour, l’opérateur facture à NATHD un prix réel, d’en moyenne 358 € soit un déficit moyen de 108 € par raccordement. Ce déficit est d’autant plus préoccupant qu’une qualité très dégradée est par ailleurs constatée 196. Concernant les surcoûts de raccordements complexes[3], notamment liés aux besoins non anticipés de travaux de génie civil, ils proviennent en général de situations dans lesquelles les infrastructures d’accueil du réseau de cuivre sont absentes ou dégradées. La Chambre confirme que ce sujet soulève un enjeu de finances publiques et qu’il exige une expertise technique, juridique et financière approfondie à une échelle nationale par les différents acteurs concernés.
c’est-à-dire les travaux de génie civil réalisés dans le cadre de l’exploitation, NATHD souligne que les conditions contractuelles de participation des OC à ces travaux créent un déficit prévisionnel. Celles-ci sont en effet encadrées par un plafond et un plancher induisant des surcoûts systématiques pour NATHD. De plus, NATHD fait part de difficultés persistantes à recouvrer les factures. La chambre reconnaît que ces mécanismes de co-financement exigent d’être rééquilibrés entre le secteur public et le secteur privé.
c’est-à-dire les cas où des immeubles neufs sont construits et qu’il faut les relier au réseau, NATHD fait part d’un déficit prévisionnel de 49 M€ sur la durée de la concession. En principe, cette charge ne devrait pas exister et aurait dû relever du « service universel » mais la directive européenne de 2018 a été transposée dans les textes sans mise en place opérationnelle à ce jour[4]. Ceci induit effectivement une charge d’investissement pour les collectivités locales qui devrait en principe ne pas exister. La chambre s’étonne de cette transposition manifestement incorrecte du droit européen et elle confirme que cela pourrait entraîner une charge pour les finances publiques[5]. L’État s’expose ainsi à de possibles recours contentieux et de possibles sanctions de la part de la Commission européenne ».
[1] Estimés à 83 M€ sur 15 ans.
[2] % des raccordements sont réalisés en retard et environ 15 malfaçons par jour en moyenne ont été constatées en 2023, dont près d’un quart n’ont pas été résolues dans les délais.
[3] Trois catégories de raccordements ont été identifiées : les raccordements avec « adduction inexistante », ceux avec « génie civil tiers » (« GC tiers ») et les raccordements « longs ».
[4] La raison est que l’État n’a à ce jour désigné aucun acteur en charge d’assurer ce service universel. Le mécanisme de financement et de régulation fonctionne donc « virtuellement » depuis 2020. Aucun frais lié au service universel n’a été acquitté par aucun opérateur. En revanche, le fonds d’investissement dédié a bien été créé, mais il n’a pour l’instant jamais été abondé.
[5] Estimée par NATHD à 49 M€ en 15 ans à la seule échelle de la Nouvelle-Aquitaine.
«Or, par principe, les exigences de mise en concurrence et de publicité s’appliquent aux contrats de la commande publique[6], à savoir « un contrat conclu à titre onéreux par un acheteur ou une autorité concédante, pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, avec un ou plusieurs opérateurs économiques»[7]. Les contrats STOC conclus par un RIP exploité en régie semblent relever de l’application du code de la commande publique, mais cela paraît moins sûr pour les contrats STOC conclus par un RIP exploité dans le cadre d’une concession.
[6]« En droit, l’éventuelle qualification d’un contrat en contrat de la commande publique – laquelle ne dépend pas de la dénomination que les parties lui ont donnée – suppose l’application cumulative de trois critères : (i.) un critère organique tenant à la qualification de pouvoir adjudicateur (article L. 1210-1 du code de la commande publique, (ii.) un critère financier tenant au caractère onéreux du contrat, (iii.) et un critère tenant à la satisfaction des besoins dudit pouvoir adjudicateur (article L. 1111-1 du code de la commande publique). Le contrat STOC conclu par une régie avec un OC satisfait à ces critères »..
[7] En particulier, « un marché est un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent » (Article L. 1111-1 du CCP).
« Les juridictions financières ont également constaté un degré variable de sensibilisation des collectivités locales aux risques financiers potentiels. Certaines d’entre elles sont en effet plus attentives au rythme de déploiement de leurs réseaux qu’aux enjeux de long terme. Les collectivités doivent donc davantage intégrer, dans la conduite de leurs projets, l’enjeu de l’équilibre économique de leur réseau et être accompagnées, par l’ANCT notamment, dans la mise à jour et la fiabilisation de leurs plans d’affaires ».
« L’Arcep mène des travaux pour objectiver et identifier les déterminants des surcoûts de construction et d’exploitation des réseaux de fibre optique. Il importe que ces travaux aboutissent en 2025 pour donner rapidement de la visibilité aux acteurs, notamment aux réseaux d’initiative publique, sur leurs perspectives économiques ».
Sur la généralisation de la fibre optique, la qualité de service et la résilience des réseaux
NATHD partage les constats et les termes de la Cour selon lesquels :
1- « Le Plan France très haut débit a permis un déploiement rapide de la fibre grâce à la mobilisation des opérateurs privés et des fonds publics »
NATHD rappelle qu’en Nouvelle Aquitaine les collectivités locales (Région, Départements, EPCI) ont financé près des 2/3 de l’investissement lié au projet de 750 000 prises dans les zones les plus rurales évalué dans son ensemble à environ 1,3 Md€.
Sans cette action, c’est près d’un millions et demi d’usager à la fibre qui n’aurait jamais eu ce service.
2- « Une perspective de généralisation autour de 2025 malgré des écarts territoriaux »
NATHD sera au rendez-vous 2025 avec la fin du déploiement de ses 750 000 prises.
NATHD illustre la pertinence d’un projet 100% public de taille supra départementale à un niveau régional. Il aura également su s’adapter à la fusion des Régions en permettant un aménagement numérique des territoires ruraux là où aucun opérateur privé ne souhaitait proposer ses services FTTH, il y a dix ans.
[1] « Une telle perspective doit toutefois intégrer les dispositions contractuelles contenues dans les délégations de service public, qui prévoient dans certains cas, à titre d’exemple, le rachat du réseau par une autre collectivité ».
Les constructions neuves
NATHD rappelle sa préoccupation sur le sujet notamment dans le cadre d’une nécessaire répartition de la charge financière de ces opérations entres les acteurs professionnels. NATHD, Opérateur d’Infrastructure 100% public ayant potentiellement la charge de ces opérations, souhaiterait un dispositif financièrement clarifié et juridiquement stable qui permette de faire peser le coût de ces travaux sur les promoteurs professionnels par exemple.
[2] « Article L. 332-15 du code de l’urbanisme. »
[3] « Consultation ouverte du 12 novembre 2024 au 20 décembre 2024. 67 Ibid. p. 21. »
Les raccordements
NATHD appelle l’attention sur le modèle économique des RIP des raccordements « non-standards » en domaine public impliquant du génie civil. NATHD comprend que la Cour estime que ce coût doit être assumé par les opérateurs commerciaux et partage cette position.
NATHD, dont le projet assume une obligation de complétude à 100% des territoires concernés, partage la vision selon laquelle le recours à des solutions alternatives à la fibre ne peut être qu’à la marge et souligne que ces situations peuvent créer des ruptures d’égalité au sein de poches (ie : quartiers) de déploiements générant des tensions locales.
NATHD rappelle sa constante préoccupation sur ce sujet de la qualité de services de l’exploitation du réseau fibre. Nombreux sont les outils mis à disposition des usagers et des élus via son site internet (https://nathd.fr/declarer-un-dommage-reseau)
L’illustration et la preuve sont apportées par les derniers chiffres de l’ARCEP en ce domaine à l’occasion de son rapport sur la qualité des réseaux de fibre optique publié et réactualisé en mars 2025.
Aux termes de cette publication, force est de constater que le réseau NATHD a un excellent niveau de qualité de services à savoir « un taux de nombre de pannes signalées par les opérateurs commerciaux à l’opérateur d’infrastructure pendant le mois considéré, rapporté au nombre de lignes en fibre optique en service » qui s’élève à peine à 0,11 % cuivre d’Orange) »
Les raccordements en mode « STOC » (sous-traitance des Opérateurs commerciaux
NATHD partage une appréciation sévère sur ce mode de raccordement unique en Europe dont un certain nombre d’illustrations concrètes sont relevées par la Cour[4].
NATHD constate qu’un véritable modèle économique autonome aura généré des transferts de marges indus entre acteurs économiques (des OI/collectivités vers les OC) au détriment de la qualité qui plus est.
NATHD constate également les surcoûts engagés pour pallier ces défauts qui viennent alourdir le modèle économique global du RIP.
[4] « À titre d’exemple, NATHD a relevé un taux moyen de malfaçons de plus d’un quart dans les raccordements finals (CRC Nouvelle-Aquitaine, La société publique locale NATHD. Chiffre établi à partir des comptes rendus d’intervention (CRI) photos, qui relèvent également des malfaçons « mineures » (jarretières) qui n’ont pas d’impact direct sur la qualité de service mais contribuent à dégrader, par leur accumulation, le bon fonctionnement des infrastructures.)
Par ailleurs, en Nouvelle-Aquitaine, si la limitation de la sous-traitance à deux rangs semble être mise en œuvre, le nombre d’entreprises sous-traitantes intervenant sur le réseau de NATHD reste très élevé, les principaux opérateurs commerciaux comptabilisant au total 266 sous-traitants de rang 2
Deux opérateurs d’infrastructures réalisent également des audits à chaud – entre 400 et 1000 audits par mois depuis 2023. Une part substantielle fait état de non-conformité aux règles de sécurité d’intervention et un opérateur d’infrastructures précise que le nombre de faits graves relevés en matière de sécurité ne baisse pas. En Nouvelle-Aquitaine, le taux de conformité moyen de ces contrôles depuis 2019 est de 88 % mais ils ne couvrent qu’un nombre infime de raccordements (0,081 %) : NATHD mène donc des actions complémentaires auprès des opérateurs et de leurs prestataires afin qu’ils améliorent le respect des règles de sécurité lors des interventions de raccordements finals (Plusieurs dizaines de réunions annuelles avec les sous-traitants, audits, signature de plan de prévention avec chaque sous-traitant).
Les opérateurs d’infrastructures utilisent par ailleurs l’intelligence artificielle (IA) pour détecter les malfaçons à partir des photographies transmises, avec des résultats assez encourageants (66 % des raccordements vérifiés pour un opérateur d’infrastructures). Toutefois, à ce stade, cet outil ne participe encore que partiellement à la détection des dysfonctionnements : le contrôle mené en Nouvelle-Aquitaine a en effet constaté qu’il ne parvenait pas encore à identifier certaines malfaçons, que certaines photographies étaient « contrefaites » et que l’apprentissage de l’IA était encore incomplet pour contrôler tous les raccordements.
Aussi, les opérateurs d’infrastructures ne refacturent pas toujours le montant des réparations aux opérateurs commerciaux, faute d’être en capacité d’imputer la sanction à l’opérateur responsable[4], mais également parce que les montants notifiés ne sont pas dissuasifs et difficiles à recouvrer. À titre d’exemple, NATHD n’a pas recouvré 340 000 € sur les 743 000 € de pénalités notifiées aux opérateurs commerciaux entre 2021 et 2023. Périgord Numérique a constaté qu’un opérateur commercial ne payait pas ses sanctions financières et que les opérateurs commerciaux ne signalent pas toujours les incidents sur le réseau ».
Les « raccordements de service public » (RSP), innovation mise en place par NATHD en 2022 et en œuvre en 2023 et s.
NATHD salue positivement la mise en lumière de la démarche dite de « raccordement de service public » qu’elle a mise en place en 2022 de manière innovante et dont les avantages sont soulignés par la Cour.
NATHD partage les préoccupations évoquées en matière de résilience des réseaux[5]
NATHD considère depuis son alerte en 2021 que cette question doit être abordée à l’aune prioritaire de la résolution du sujet portant sur l’équilibre économique des RIP et soutien ainsi la position de la Cour en ses termes :
« Les juridictions financières invitent à reprendre, en parallèle de la réflexion nationale sur le renforcement de la résilience des réseaux, des travaux partenariaux sur les modalités de financement des investissements correspondants. Ils devront être intégrés à la réflexion plus générale sur le modèle économique des réseaux d’initiative publique ».
NATHD a par ailleurs comme le souligne la Cour mis en place un certain nombre d’actions en ce sens :
« NATHD a prévu de se doter d’un outil cartographique qui permettra, dès 2025, à chaque syndicat départemental, de concevoir un plan d’enfouissement pluriannuel, ciblant les tronçons les plus exposés ou desservant le plus grand nombre d’usagers »
« Les préfets de zone de défense et de sécurité comme de département doivent ainsi d’ores et déjà s’assurer que les opérateurs d’infrastructures comme les opérateurs commerciaux sont bien insérés dans les démarches de planification opérationnelle de préparation et de gestion des crises, menées en général dans le cadre des dispositions Orsec ».
Ces actions de sensibilisation ont déjà été menées par NATHD en 2023/2024 (RDV préfecture régionale, zone de défense, préfecture de Creuse, courriers à l’ensemble des préfectures départementales)
[5] La cour précise en effet que « NATHD estime à environ 2,7 Md€ le coût supplémentaire que représenterait l’enfouissement de la totalité de son réseau aérien, dont 70 M€ pour les seuls tronçons de collecte et de transport, alors que le coût de construction du réseau dans son ensemble devrait s’établir à 1,3 Md€. Certains syndicats mixtes ouverts sont plus concernés que d’autres du fait de leurs choix de modalités de déploiement (70 % du réseau est aérien en Dordogne, puisque déployé sur l’infrastructure du réseau cuivre d’Orange) »
Sur le modèle de financement en zone publique
La cour relève un certain nombre de points suivants liés aux ressources et à l’identification de « surcoûts ».
1- Cofinancement des opérateurs commerciaux et IRU
NATHD partage ces préoccupations et considère que la question du renouvellement des IRU à 1 € (en lieu et place des 500 € initiaux) au terme des 20 ans de contrat constitue un sujet de régulation de la concurrence qu’il conviendra de résoudre en ce sens à défaut d’un « consensus » trouvé au préalable rapidement.
2- « Un taux de pénétration qui plafonne à des niveaux en moyenne en-deçà des projections initiales »
NATHD OI public partage cette approche ayant depuis 2022 considéré dans le cadre de ses plans d’affaires et au vu de la prise en commercialisation de son réseau récemment construit à l’époque, que le marché à considérer en pratique (le « marché pertinent ») devait tenir compte négativement de l’impact des résidences secondaires et des immeubles vacants nombreux sur son territoire rural.
3- « Des surcoûts constatés »
Conformément aux positions prises par NATHD depuis 2021, la Cour partage et reprend les constats suivants :
NATHD OI 100% public partage cette approche qui rejoint les éléments qu’elle a porté à la connaissance des institutions au niveau national (exécutif, ARCEP, ANCT) depuis 2021 : https://nathd.fr/wp-content/uploads/2025/02/EquilibreDesRip-Lessentiel-.pdf
4- « Une révision des tarifs qui n’est pas consensuelle entre catégories d’opérateurs »
La Cour fait les mêmes constats que NATHD et évoque l’action que les élus de cette dernière ont entrepris en ce domaine à savoir une modification unilatérale de ses tarifs d’accès soumise à l’ARCEP :
5- « Des écarts aux plans d’affaires initiaux qui doivent être objectivés »
NATHD OI 100% public échange avec l’ARCEP sur ce sujet depuis plus de 3 ans et comprend positivement qu’une « grille de coûts objective et partagée » devrait être mise en place en tout état de cause d’ici la fin 2025.
NATHD constate que sa notification de hausse tarifaire a eu un effet déclenchant dans le processus ainsi décrit. En revanche, NATHD s’interroge opérationnellement :
NATHD
« Or, par principe, les exigences de mise en concurrence et de publicité s’appliquent aux contrats de la commande publique[3], à savoir « un contrat conclu à titre onéreux par un acheteur ou une autorité concédante, pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, avec un ou plusieurs opérateurs économiques »[4]. Les contrats STOC conclus par un RIP exploité en régie semblent relever de l’application du code de la commande publique, mais cela paraît moins sûr pour les contrats STOC conclus par un RIP exploité dans le cadre d’une concession
[1] Arcep : nombre d’accès actifs à internet par rapport au nombre de locaux raccordables.
[2] Courrier de NATHD à l’Arcep en date de juin 2024.
[3]« En droit, l’éventuelle qualification d’un contrat en contrat de la commande publique – laquelle ne dépend pas de la dénomination que les parties lui ont donnée – suppose l’application cumulative de trois critères : (i.) un critère organique tenant à la qualification de pouvoir adjudicateur (article L. 1210-1 du code de la commande publique, (ii.) un critère financier tenant au caractère onéreux du contrat, (iii.) et un critère tenant à la satisfaction des besoins dudit pouvoir adjudicateur (article L. 1111-1 du code de la commande publique). Le contrat STOC conclu par une régie avec un OC satisfait à ces critères ».
[4] En particulier, « un marché est un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent » (Article L. 1111-1 du CCP).